L’ aménagement du territoire au service du développement durable

L’aménagement du territoire contribue de manière décisive à la qualité de vie de la population. Il garantit des conditions propices à l’économie et participe à la protection de la nature et de l’environnement. Il se trouve ainsi au cœur de domaines dont les intérêts peuvent être contradictoires. L’enjeu est de garantir un bon aménagement, qui favorise le développement durable.

L’urbanisation interne constitue un principe supérieur en matière d’aménagement. Elle représente à la fois un défi et une chance: le canton de Berne entend piloter le développement territorial. Il s’agit d’utiliser de manière optimale les surfaces affectées à l’urbanisation et de mettre un terme au mitage du territoire. Dans ce but, il convient d’exploiter intégralement, de manière ciblée, le potentiel de densification, de combler les brèches dans les espaces construits et d’assurer la disponibilité des zones à bâtir non construites ou sous-exploitées. Les localités et centres de village anciens doivent être requalifiés dans le respect de la culture du bâti, qui est porteuse d’identité. Le paysage doit être développé de manière durable, afin de garantir une qualité de vie élevée et un environnement sain mais aussi des conditions favorables à l’économie.

Depuis la réforme des Directions, entrée en vigueur en 2020, la DIJ est compétente pour les principaux domaines ayant une incidence sur le sol: registre foncier, aménagement du territoire et information géographique.

La révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire est entrée en vigueur en 2014, ce qui a entraîné une refonte du plan directeur cantonal et de la législation bernoise sur les constructions. La mise en œuvre des prescriptions légales, en partie plus sévères, présente de grands défis en raison des intérêts, souvent contradictoires, en présence. Les velléités de développement ne sont en effet pas toujours compatibles avec les lois, devenues plus strictes, visant à limiter l’extension du milieu bâti. Les nouvelles règles ne sont pas encore acceptées partout en milieu rural; dans les espaces urbanisés et les agglomérations, l’urbanisation interne pose un certain nombre de questions matérielles, juridiques et politiques en raison de conflits d’intérêts et d’objectifs.

La mise en œuvre de la révision de la loi sur l’aménagement du territoire est une tâche durable. Le bilan actuel est positif: le canton de Berne a jusqu’à présent fait de manière harmonieuse la transition entre mitage du territoire et urbanisation interne. Les nouveaux classements en terrain à bâtir à caractère définitif sont devenus rares. En effet, alors qu’environ 75 hectares étaient classés chaque année en zone à bâtir auparavant (avant la révision de la loi), seuls 5 hectares l’ont été en 2018, 0, en 2019 et 3, en 2020. L’extension du milieu bâti a par conséquent pu être efficacement freinée.

L’urbanisation interne tend à complexifier les procédures d’aménagement et entraîne une augmentation des charges liées à ces dernières. L’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire doit s’occuper d’un grand nombre d’examens préalables et de procédures d’approbation de plans d’aménagement locaux. Or cette charge de travail importante occasionne des retards. Du point de vue de nombreuses communes, la durée des procédures d’examen préalable et d’approbation est trop longue. Certaines estiment en outre que leur marge de manœuvre est trop limitée.

L’aménagement doit, malgré les règles strictes fixées, favoriser les développements judicieux et non les empêcher. C’est pourquoi la DIJ et l’Association des communes bernoises ont institué conjointement, en été 2019, le groupe de contact paritaire Aménagement, placé sous la direction de la conseillère d’Etat Evi Allemann. Dans ce cadre, le canton et les communes recherchent, en partenariat, des solutions pour simplifier et accélérer les procédures d’une part et augmenter la marge de manœuvre des communes d’autre part.

A la fin de 2020, le groupe de contact a formulé une première série de mesures en vue d’optimiser les procédures d’examen préalable des plans d’affectation communaux. Celles-ci ont en partie déjà été mises en œuvre dans le cadre d’adaptations de pratique. Pour que certaines mesures entrent en force, la loi devra toutefois être adaptée. La modification de la loi sur les constructions nécessaire a été soumise à une procédure de consultation par la DIJ en 2021: l’entretien initial obligatoire doit permettre que les procédures d’aménagement soient, dès le départ, menées de la manière la plus conforme possible aux objectifs. Les communes doivent en outre pouvoir, à l’avenir, mener elles-mêmes la première phase de la procédure d’examen préalable (demande d’établissement de rapports officiels et techniques et traitement de ces rapports) si elles le souhaitent. Ces mesures doivent permettre un déroulement rapide et concerté des procédures d’aménagement. La marge de manœuvre des communes s’en trouve en même temps élargie. La modification de la loi sur les constructions sera probablement examinée par le Grand Conseil durant la deuxième moitié de 2022.

Les dispositions de la loi bernoise sur les constructions relatives à la compensation d’avantages dus à l’aménagement (taxe sur la plus-value) ont été adaptées en 2019 suite au dépôt de plusieurs interventions parlementaires: la loi sur les constructions se limite dorénavant à la réglementation exhaustive de la Confédération portant sur la compensation obligatoire de la plus-value lors des classements en zone à bâtir et les règles de forme et de procédure dans l’intérêt de la sécurité du droit. Les communes gardent la main sur tout le reste. La modification de la loi sur les constructions portant sur ce point est entrée en vigueur le 1^er mars 2020.

Concentrer des emplois en des sites particulièrement adaptés: c’est l’objectif du programme relatif aux pôles de développement économique (programme PDE), lancé par le canton de Berne il y a plus de 30 ans. Ce programme fait partie de la stratégie économique du canton de Berne et constitue un pilier du développement spatial et économique de ce dernier. Grâce à lui, les sites ont pu être fortement développés au cours des dernières années.

A côté des PDE, le canton de Berne peut compter sur un autre outil: les zones stratégiques d’activités (ZSA). Son objectif est de mettre à disposition, par des mesures d’aménagement, des surfaces importantes d’un seul tenant à certains emplacements stratégiques du territoire cantonal pour l’implantation de grandes entreprises, de telle manière que ces surfaces puissent être bâties en quelques mois au besoin. L’expérience montre en effet que la mise à disposition rapide d’un bien-fonds constitue un critère important dans le choix d’un site par une entreprise. 

Aussi bien les pôles de développement économique que les zones stratégiques d’activités sont des instruments d’aménagement du territoire importants pour le développement économique du canton.

Les activités de construction, de logements ou de routes par exemple, nécessitent des matières premières et génèrent des déchets de chantier. En moyenne, on compte environ 3 à 4 m³ de graviers par personne et par année. Du côté de l’approvisionnement, la présence de graviers dans le canton de Berne est suffisante pour couvrir les besoins des générations futures également. Toutefois, d’autres intérêts (p. ex. la protection des eaux, la conservation de la forêt, la protection du paysage ou un usage d’habitation) s’opposent souvent à l’extraction. En outre, l’exploitation de gravières et de décharges s’accompagne de transports par camion.

Dans les débats politiques, le manque de décharges pour les matériaux terreux non pollués fait l’objet de discussions. A l’occasion des derniers rapports de controlling EDT, en 2017 et 2020, le Grand Conseil a adopté des déclarations de planification en vue de renforcer l’exécution. Depuis 2018, les analyses visant l’identification des problèmes et la recherche de solutions et traitant de la collaboration entre les services de l’administration et avec des acteurs privés ont pu être approfondies.

A l’instigation de la conseillère d’Etat Evi Allemann, un «groupe d’accompagnement EDT» a été créé en 2019 pour assurer la coordination entre l’Association cantonale des graviers et du béton (KSE Berne), l’Office des eaux et des déchets (Direction des travaux publics et des transports) et l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire (DIJ). Ce groupe élabore des recommandations et propose des solutions sur des questions EDT. 

Le canton de Berne se caractérise par une grande diversité paysagère et écologique. Des paysages intacts sont la base d’une bonne qualité de vie, pour la population, ils permettent des affectations économiques (notamment touristiques) et assurent également une fonction écologique importante. La responsabilité de préserver et de développer les paysages incombe à la fois aux communes, aux régions, au canton et à la Confédération. Le paysage se modifie constamment, en raison de processus naturels mais aussi du fait de l’homme. Le projet de développement paysager entend piloter cette évolution de manière ciblée et globale. Il convient d’harmoniser les exigences en matière de protection et d’utilisation.

Grâce au PCDP 2020, le Conseil-exécutif entend préserver et développer durablement les paysages bernois dans leur beauté, leur diversité et leur qualité. Avec le changement climatique, mais aussi en raison de l’urbanisation interne, les aires fraîches et les biotopes proches de l’état naturel gagnent en importance. 

Les échanges intenses entre le canton et les communes en faveur d’un déroulement rapide et concerté des procédures d’aménagement se poursuivent. Des clarifications sont en cours en vue d’accélérer aussi les procédures d’approbation et de recours. En parallèle, la mise en œuvre des mesures déjà arrêtées s’accompagne d’un monitorage, permettant de les évaluer.

Les travaux commencés en 2018 dans le but de mettre en œuvre les déclarations de planification relatives au rapport de controlling EDT de 2017, que le Grand Conseil a complétées par ses déclarations de planification relatives au rapport de controlling EDT de 2020, se poursuivent. La priorité est donnée aux mesures complémentaires devant permettre de pallier le manque de décharges pour les matériaux terreux non pollués, aux clarifications relatives à la modification des compétences pour les plans d’affectation dans le domaine EDT, aux optimisations organisationnelles concernant la collaboration des services administratifs ainsi qu’aux mesures visant à mieux recenser et réguler les transports liés au domaine EDT. 

La stratégie en faveur de la création de zones stratégiques d’activités est mise à jour pour permettre rapidement la réalisation des premiers sites. Le développement de la ZSA de Zbangmatte à Anet est bien avancé; le plan de quartier cantonal sera soumis en 2022 à la directrice de la DIJ pour décision. Sur les sites de Bienne-Perles, de Langenthal-Thunstetten et d’Ostermundigen, divers projets se poursuivent. Ceux-ci soutiennent la promotion économique, des possibilités attractives et concrètes étant ainsi offertes aux investisseurs et investisseuses potentiels.

Dans le canton de Berne, environ 22 pour cent des projets se situent chaque année hors de la zone à bâtir, ce qui correspond, en moyenne pluriannuelle, à quelque 4500 demandes de permis de construire sur les 20 000 demandes déposées au total. Avec près de 25 pour cent des constructions existantes sises hors de la zone à bâtir en Suisse, le canton de Berne est particulièrement concerné par les dispositions fédérales. La construction hors de la zone à bâtir est réglée de manière exhaustive à l’échelon fédéral. Dans le cadre de l’exécution du droit, il convient de faire respecter le principe inscrit dans la Constitution en vertu duquel territoires constructibles et non constructibles sont séparés. Parallèlement, il est important, pour la population rurale, d’exploiter complètement la marge de manœuvre prévue pour le développement économique. 

C’est pourquoi la DIJ s’est fortement engagée, dans le cadre de la révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT2), en traitement depuis plusieurs années au niveau fédéral, pour l’«approche en matière de planification et de compensation» qui devrait accorder plus de flexibilité au canton. Elle s’est aussi toujours prononcée en faveur d’un assouplissement de l’article 24c de la loi sur l’aménagement du territoire, qui règle la transformation de bâtiments érigés sous l’ancien droit. L’«initiative paysage», déposée par les associations de protection de l’environnement en 2020, a créé une nouvelle dynamique. Un contre-projet indirect doit lui être proposé à l’échelon fédéral. Il intègre les travaux relevant de la révision LAT2. 

La construction hors de la zone à bâtir étant un sujet particulièrement controversé, notamment dans l’Oberland bernois, avec la structure de l’habitat ainsi que les défis topographiques et de politique régionale qui le caractérisent, la DIJ a engagé en 2021 un processus de dialogue avec cette région. L’implication de représentants et représentantes de l’Oberland bernois doit permettre d’améliorer encore la collaboration entre le canton, les régions, les communes et les maîtres d’ouvrage privés.

Les jeux de données à caractère spatial jouent un rôle important pour la transformation numérique omniprésente. De nombreuses décisions ont un lien avec le territoire. Des géoinformations facilement accessibles et fiables constituent une plus-value pour la population et l’économie et enrichissent les portails numériques des autorités. 

En 2020, le Conseil-exécutif a adopté une nouvelle stratégie sur la géoinformation. Celle-ci s’inscrit dans la stricte continuité de la transformation numérique que poursuit le Conseil-exécutif. L’utilisation de géodonnées doit encore être étendue et simplifiée; une meilleure intégration aux services publics constitue un autre objectif. Il convient de tirer parti des avantages des technologies modernes de l’information et de la communication et de favoriser les interactions entre les différents acteurs et actrices.